Територія чи громада. У Харкові обговорили зміни до Конституції

Приміром, харківські експерти й науковці уже знайшли деякі прогалини в проекті.

Три рівні замість «матрьошки»

Останні події в державі не викликають сумнівів у тому, що єдиним шляхом подолання політичної, економічної, соціальної кризи в Україні є децентралізація влади та посилення ролі органів місцевого самоврядування у вирішенні питань регіонального та місцевого значення. Підготовлені Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозиції щодо змін до Основного Закону зараз активно обговорюються в громадах. А вузьке коло експертів уже знайшло недопрацювання. Їх обговорювали на загальних зборах Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області.

Зокрема, професор кафедри регіонального розвитку та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України Валентина Мамонова зазначила, що децентралізація – це багатогранне явище, яке містить чотири складові. Насамперед, демократична децентралізація (або політична) – це передача повноважень від державного управління до місцевого самоврядування. Її неможливо здійснювати без адміністративної децентралізації (або деконцентрації), коли із центральної влади передаються повноваження до місцевих органів виконавчої влади. Одночасно треба здійснювати й ресурсну децентралізацію (або економічну), яка пов’язана з передачею економічної відповідальності від держави до суб’єктів господарювання, яких залучають до вирішення питань місцевого значення. І останнє – це фінансова децентралізація, яка передбачає чітке закріплення надходжень до місцевих бюджетів, установлення трансфертів з державного бюджету до місцевого.

Серед основних змін – запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: регіон, район, громада.

– На перший погляд, це назріло давно, тому що у нас дуже складна адміністративно-територіальна система, яка включає п’ять рівнів з підрівнями, – пояснює Валентина Мамонова. – Але виникають сумніви стосовно тези про регіони, адже це ті ж самі області. Навряд чи є сенс перейменовувати. Доцільно залишити області і ввести регіональний, районний і місцевий рівні, де регіональний рівень представлений областями. Це дасть підстави застосування у законодавстві поняття «регіон», «регіональний».

На думку науковця, спірним є визначення громади (за проектом, це утворена в порядку, визначеному законом, адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території). Адже громада, каже професор, – це люди, а не адміністративно-територіальна одиниця. Також у законодавстві зникає поняття «територіальна громада», натомість є «житель громади».

– Житель – це людина, яка живе сама для себе, а громада – це громадяни, які роблять щось для розвитку території, активно впливають на суспільні процеси, – вважає науковець.

Тисяча мешканців – ще не місто

Не влаштовує експертів і невпорядкованість класифікації сіл, селищ та міст, бо через це виникає диспропорція.

– Міста – є півторамільйонні, а є міста, в яких живе і тисяча осіб. Тобто обсяг повноважень, установлених і Конституцією, і Законом «Про місцеве самоврядування» однаковий, і механізми, які встановлюють бюджетний кодекс, а ресурсні можливості для реалізації обсягу повноважень не рівні, – пояснює Валентина Мамонова. – Не можна порівнювати ресурси міста Харкова і, приміром, міста Угнів у Львівській області (з населенням близько 1 тис. осіб).

Аналогічна проблема і з районами, адже деякі з них (як Харківський) мають населення 183 тис., а, наприклад, Коломацький – 7,6 тис. осіб.

Є у вітчизняному територіальному устрої ще одна вада, яка потребує вирішення – коли на території одного населеного пункту розташований інший населений пункт зі своїми органами місцевого самоврядування. Не знайшли у змінах до Конституції і пункту, який вирішить питання щодо тих територіальних одиниць, які є де-факто, а де-юре не існують, у першу чергу це селища міського типу.

«Другий кошик» товстішає

Що стосується ресурсів, необхідних для розвитку місцевих громад, то в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» і в Конституції записано, що повноваження органів місцевого самоврядування мають бути забезпечені фінансовими ресурсами в повному обсязі. На думку експертів, треба, щоб ця норма просто виконувалась, і не було таких ситуацій, коли делеговані повноваження фінансуються не повною мірою.
– Наприклад, у 2012 році питома вага власних доходів органів місцевого самоврядування, що спрямовувалися на реалізацію делегованих повноважень, склала 42 %, – пояснює науковець. – Тобто майже половину власних ресурсів органи місцевого самоврядування вимушені спрямовувати на виконання делегованих зверху повноважень.

До позитивних змін, передбачених проектом, експерти відносять структуру доходів, тобто кошти, за рахунок яких можна зміцнювати фінансову спроможність місцевих бюджетів. Пропонується частину загальнодержавних податків відправляти у «другий кошик» – до місцевого самоврядування, і в подальшому вивести його з казначейського обслуговування. Зокрема, це до 20 % податку на доходи фізичних осіб, частина податку на прибуток підприємств.

Головне ж, що має бути чітко визначено у майбутній Конституції – це відповідальність за власні й делеговані повноваження та ресурси, вважає голова Харківської обласної ради, президент Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області Сергій Чернов

– Україна пройшла непростий шлях, але за цей час «перемогли» і за кількістю, і по якістю законодавчі акти, спрямовані саме на централізацію і влади, і ресурсів, і управління. Тому сьогодні ми маємо перевернуту піраміду, яка стримує розвиток ринкової економіки і демократичної держави, – вважає він.
На думку голови обласної ради, реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади має бути проведена в першу чергу, а потім – усі інші реформи, як-от медична та освітянська.

Тамара Кіч, матеріал з газети "Слобідський край" №65 від 31.05.2014