Сергій Чернов: Децентралізацію активно почали, але на другому етапі застрягли

27.04.2021 14:27 Україна — ЄС

Під час другого етапу реформи децентралізації у багатьох громад Харківщини виникли труднощі. Під час прямого ефіру у «Слобідському краї» президент Всеукраїнської асоціації районних та обласних рад Сергій Чернов розповів, як можна виправити ситуацію та який європейський досвід буде корисний для Харківської області.

– Активно проводити децентралізацію Україна почала після того, як взяла курс на євроінтеграцію. На якому етапі ми зараз?

– Конкретні кроки щодо реформи децентралізації, реформи місцевого самоврядування і територіальних органів влади ми почали з 1 квітня 2014 року, коли урядом України була затверджена відповідна концепція. На виконання цієї концепції Кабмін затвердив дорожню карту.

З одного боку, почався еволюційний рух зі створення законодавчої бази, а з іншого – об’єднаних територіальних громад. Цей шлях тривав до 2020 року, коли відбулися чергові вибори в органи місцевого самоврядування, і в державі змінився адміністративно-територіальний поділ.

Читайте також: У Пісочині розповіли подробиці будівництва басейну – ФОТО

Ті громади, які добровільно не об’єдналися (а їх було понад 55 % в Україні), на вибори пішли в тій конфігурації, яку затвердили в Києві (уряд схвалював Перспективні плани формування територій громад). Перший етап реформи ми завершили і перейшли до другого, але тут і застрягли.

– Чого бракує, щоб завершити другий етап?

– Ми почали зміну адміністративно-територіального устрою, але не змінили повноваження і структуру органів влади. Для кожного рівня влади потрібно мати чітко виписані повноваження, які не мають дублюватися. 

Сьогодні життя випередило правову базу. Потрібно надолужувати ці прогалини – внести зміни до Конституції в частині децентралізації і привести у відповідність усе, що за ці роки відбулося в частині реформи місцевого самоврядування й територіальної організації влади. 

І відкрити шлюзи для створення виконавчих органів влади в обласних і районних радах, запровадити інститут префектів, який контролюватиме законність рішень органів місцевого самоврядування. І тільки після цього у правовому полі реформу буде забезпечено.

До речі, сьогодні є велика кількість територіальних управлінь і відомств, зокрема і на Харківщині, що мають контролюючі функції. А в новій системі координат вони повинні стати сервісними структурами. 

Ці моменти потрібно чітко прописати в законодавчій базі. 

У чинний закон «Про місцеве само­врядування», який був прийнятий у 1997 році, вже внесено понад тисячу змін різними законодавчими актами і рішеннями Конституційного Суду. Сьогодні керуватися таким документом важко навіть підготовленим фахівцям.

Наразі повноваження органів місцевого самоврядуванні прописані не тільки в базовому законі, а й у майже 400 законах і нормативних документах. Це потрібно переглядати, спрощувати. 

Успішні практики

– Що втратили громади, які об’єднувалися не добровільно, а після рішення з Києва?

– Багато чого. Якщо б вони йшли еволюційним шляхом, то отримали б громаду в тій конфігурації, яку самі хотіли. Також вони не набули того досвіду, що громади, які рухалися самостійно. Вони не встигли підготувати до роботи кадри, а це дуже важливий чинник. У них не були сформовані виконавчі комітети. Таким громадам потрібно було паралельно і самим вчитися, і набирати фахівців у свої команди. Окрім цього, новоутворені громади не були готовими до такого рівня відповідальності. Та й допомога з боку ДФРР і міжнародних організацій уже набагато менша, бо кількість громад зросла. У перший рік їх було 150, а зараз майже 1500.

В Україні, зокрема і на Харківщині, працює багато міжнародних проєктів на підтримку реформи децентралізації – від U-lead, USAID, GIZ, DESPRO тощо. Багато цих проєктів вкладали кошти у підготовку і навчання людей, у підтримку громад на старті. До речі, завдяки такій підтримці громадам удалося зробити життя на своїх територіях комфортнішим для населення. І якщо раніше самоврядовці їздили до європейських країн, щоб перейняти в них досвід впровадження децентралізації, то сьогодні і на Харківщині є такі громади, до яких приїжджають, щоб чомусь навчитися, бо вони мають успішні практики.

– Які це практики?

– Наприклад, Нововодолазька ТГ перша серед громад нашої області у 2017 році створила з нуля свій ЦНАП. І вони ж перші серед ТГ почали видавати ID-картки й біометричні закордонні паспорти. У них послуга максимально наближена до населення. 

Також свого часу (2018–2019 роки) завдяки підтримці міжнародних партнерів Нововодолазька й Коломацька громади запровадили в себе практику ефективного управління земельними ресурсами. Вони провели повну інвентаризацію земельних та інших ресурсів на своїх територіях, а це дозволило раціонально використовувати кожен клаптик своєї землі і збільшити надходження до місцевих бюджетів. Наприклад, Коломацька громада завдяки цьому майже вдвічі збільшила надходження до свого бюджету та сформувала три ділянки під інвестиційні проєкти (кожна по 15–16 га). 

Необхідно, щоб у кожній громаді був бюджет розвитку. І чим він більший, тим більше проєктів буде реалізовано на цій території. А розвиткові процеси змінюють життя людей на краще. Можна відновити дорожнє покриття, освітлення, побудувати те, чого не було раніше в громаді. Це дає можливість громаді стати конкурентоспроможною і далі створювати умови для приходу інвесторів, щоб у ТГ створювалися нові робочі місця.

Складнощі другого етапу реформи

– Після укрупнення районів громади забрали до себе комунальну власність, яка раніше була на балансі райрад, – це і районні лікарні, і спортивні школи, і будинки культури тощо. І сьогодні навіть «старі» громади кажуть, що це дуже велике навантаження на бюджет ТГ…

– Так, з укрупненням районів у всіх громад додалося викликів. Нагадаю, на Харківщині замість 27 утворилося 7 районів. На мою думку, низка управлінських рішень була помилковою. Мені здається, що 2021 рік повинен був стати перехідним. Не потрібно було автоматично передавати з районного рівня все майно і всі заклади, що надавали послуги, до громад. 

Звісно, є громади, які забрали майнові комплекси та юридичні особи і працюють сьогодні ефективно (переважно це ті, що об’єднувалися добровільно). А є громади, які не змогли та не зможуть цього зробити, бо їм не вистачає ресурсу. Втрачають через такі рішення звичайні люди, бо стають обмеженими в можливості отримати послугу.

Сьогодні до Всеукраїнської асоціації обласних та районних рад надходить багато тривожних сигналів з різних куточків України – десь після передачі майна закриваються ДЮСШ (бо громада їх не може потягнути), вже закрито близько сотні об’єктів, що надавали послуги вчителям з підготовки та перепідготовки кадрів, у майже 50 районах обмежили надання соціальних послуг.

Наразі потрібно моніторити не передачу майна, а ситуацію, яка була до та після змін в адмінтерустрої. Там, де послуга стала кращою, там завдання реформи на цьому етапі виконане. А там, де послуга стала неякісною чи взагалі зникла, допущена помилка і треба шукати де саме – у прийнятті нормативно-правових документів чи в конкретних рішеннях, які були запроваджені органами влади на цих територіях на обласному, районному чи базовому рівні. На першому плані повинна бути саме послуга.

Наприклад, на Харківщині виникли величезні проблеми з підвезенням людей. Ідеться не тільки про пільговий контингент, а й про громадський транспорт, за допомогою якого з’єднуються населені пункти. Наприклад, раніше автобус ходив тричі на тиждень, а сьогодні – один раз на тиждень. Це ненормально.

Є багато викликів, які громади не можуть вирішити самотужки. 

І тут саме поле для діяльності райрад укрупнених районів та РДА, але там повинні бути фінансові ресурси, яких сьогодні немає. 

– Як країни ЄС долали схожі виклики?

– Шлях був різним, бо країни Євросоюзу проводили реформу децентралізації в різні часи. 

До речі, країна з високим рівнем життя Швеція 40 років тому провела у себе децентралізацію, але кілька років тому вона знову повернулася до цього питання. Бо в східних регіонах Швеції, де території мають менше населення, виникли проблеми із самодостатністю. Тому сьогодні вони вносять зміни в законодавче поле, у нормативну базу. Держава постійно моніторить ситуацію і зацікавлена, щоб усі території могли самостійно розвиватися і працювати.

Ефективно реформу децентралізації провели поляки. Під час фінансової кризи 2008 року і зараз під час пандемії багато країн ЄС мінусують свій ВВП, а Польща жодного року не пішла у мінус за цим показником. Так зростання ВВП зменшилося, але в мінус він не пішов. Це свідчить про те, що там дуже ефективно після децентралізації сформована влада і вибудувана система управління країною. 

Знаю досвід Італії. Вони помилилися, коли впроваджували реформу децентралізації і зробили начебто потужний базовий та регіональний рівні, а значення суб­регіонального рівня нівелювали. З’явилася велика кількість проблем, які неможливо розв’язати на базовому рівні, а на регіональному складно охопити великі території. Наразі італійці намагаються підсилити субрегіональний рівень.

Тому і нам не треба щось вигадувати, а потрібно взяти досвід різних країн, які розвиваються демократичним шляхом і живуть у системі координат, до якої прагнемо і ми. Звісно, робити це потрібно, зважаючи на наші особливості – ментальні, географічні тощо.